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2019年调研第7期
序号:6327  索引号:J0110--2019-00263 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开
发布机构: 发布日期:2019-6-18

关于法治政府建设工作开展情况的调研报告

薛长胜

 

2019年是落实《法治政府建设实施纲要(20152020)》奋斗目标的关键之年,为更好地推动我市法治政府建设,201941116日,市司法局联合市人大监察和司法工委组成考察组,采取赴平顶山、武汉、长沙、南昌、安庆、阜阳等城市走访调研的形式,详细了解法治政府建设先进城市工作开展情况和具体成效。现将考察情况报告如下:

一、先进城市工作开展概况

(一)平顶山市法治政府建设开展情况。平顶山市在我省2017年度依法行政考核中获得优秀等次,其突出特点是工作扎实、实效显著,特别是在健全完善并认真落实依法行政制度、法律顾问制度和考核评价激励制度等方面,进行了有益的探索和实践,具有很强的借鉴指导意义。具有借鉴性的做法有:一是严格落实领导干部学法用法制度。平顶山市制定实施了《关于完善国家工作人员学法用法制度的若干规定》和《市政府常务会议学法制度》等制度规定,将领导干部学法用法作为法治宣传教育和干部教育培训的重点工作,纳入经济社会发展总体规划,明确了政府主要领导是本地本部门学法工作第一责任人的责任,并结合重要法律、法规变动情况,科学制定领导干部年度学法计划和培训方案,切实做到学法安排、落实、检查和考核“四到位”。通过“省百名法学家百场报告会”“鹰城大讲堂”“法制大讲堂”“点餐式培训”、“送法到基层”等各种形式,举办领导干部专题法制讲座20余场次。通过这些措施,有效提升了各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力水平。二是较好的实施了政府法律顾问制度,在建立政府法律顾问制度方面进行了有益探索。2014年,印发了《关于建立政府法律顾问制度的意见》,明确了推行政府法律顾问制度的工作目标和工作程序。2015年通过竞争性谈判,以政府采购的形式选聘了3家律师事务所作为市政府法律顾问,建立了以政府法制机构工作人员为主体、律师事务所组建专业团队为顾问的政府法律顾问制度。政府法律顾问制度实施以来,围绕市政府决策重点、民生工作热点和维稳工作难点,先后组织法律顾问列席政府重要会议100余人次,参加政府重大决策讨论会150人次,出具法律意见文书200余件,有300余条法律建议以不同形式转化为政府决定。政府法律顾问在参与政府重大决策、起草制定规范性文件、签订政府对外重大经济合同等方面发挥了积极作用。三是努力加强市直部门法制机构建设。本轮机构改革前,全市53个市直执法部门(单位),有45个单独设立了法制机构,其余8个单位也均明确了承担政府法制工作的相应科室,有41个单位的法制机构为行政编制,行政编制总数达到70多个,部门法制机构进一步得到壮大。

(二)武汉市法治政府建设开展情况。武汉市作为国家中心城市,近年来持续深化“放管服”改革,深入推进“马上办、网上办、就近办、一次办”;加强改进政府立法工作,做到各项工作有法可依、于法有据;规范重大行政决策程序,不断提高重大行政决策合法性审查质量,法治政府建设成绩斐然。具有借鉴性的做法有:一是建立了武汉市行政执法监督云平台并成功上线运行。积极践行“互联网+法制监督”模式,推动武汉市行政执法监督云平台上线运行。研究制定平台管理办法,指导各区人民政府、市人民政府各部门运用武汉市行政执法监督云平台。运用网络信息技术手段,对行政执法自由裁量权进行标准化、电子化管理,对行政执法行为进行流程化、智能化监管,实现执法信息网上录入、执法流程网上运行、执法活动网上监督,提升行政执法效率、监督实效以及行政执法数据统计分析质效。二是推进相对集中行使行政复议权改革。全面启动行政复议体制改革,取消了市、区人民政府各部门行政复议职责,设立市、区人民政府行政复议办公室,整合行政复议职责,对行政复议案件实行“集中受理、集中审查、集中决定”,改变了“条条”监督纠错不够有力的问题,依法规范行政权力运行,充分发挥行政复议纠正违法行为和促进依法行政的制度功能。三是开展法治政府建设评估。引入高校、科研院所等第三方机构开展法治政府建设评估,根据评估结果形成《武汉市法治政府建设阶段性评估报告》,全面客观评价该市法治政府建设成效,指出工作不足和提出改进措施建议。编制科学、合理、可操作性强的法治政府建设评价指标体系,更有针对性地深入指导推进该市法治政府建设。

(三)长沙市法治政府建设开展情况。《法治政府蓝皮书:中国法治政府评估报告》指出,自2014年至今的评估中,长沙市法治政府指数连续5年全国排名前10名。向乡镇简政放权工作、实施流程清单管理制度工作、领导干部离任生态审计制度等都在湖南省乃至全国产生了很好的示范作用。具有借鉴性的做法有:一是行政执法体制改革成效显著。基本完成国家综合行政执法改革试点主体任务,积极探索“多帽合一、联合监管”,长沙县在全省率先组建行政执法局,将原本分散在23个不同行政机关的行政执法权统一收编,统一执法。1608项执法权力整合在一起,一改过去多头执法的散与乱,实现执法大综合。围绕“行政审批制度”改革,芙蓉区成立湖南首个行政审批局,实行审批和管理相分离的行政管理体制,人民群众最切身的感受就是“公开”“透明”“少跑路”。开展了委托乡镇执法试点,推进行政执法重心下移。二是设立政府立法基层联系点,真正让立法直达基层、直通群众、更接地气。对广大人民群众切身利益有重大影响的立法项目,坚持通过举行立法听证会来充分吸纳民意、听取民声,政府立法让群众更有“参与感”。三是长沙市建立了合同审查主办制度、合同审查日志制度、“审查报告”制度和“专家审查”制度,全面提升了政府合同审查管理工作质量。近三年,共审查政府合同533份,审查合同金额5120亿元。尤其是依法依规处置50余起合同领域重大涉法事务,避免或挽回经济损失42.5亿元。

(四)南昌市法治政府建设开展情况。近年来,南昌市以依法全面履行政府职能、持续推进“放管服”改革工作为重心,以推进行政决策科学化民主化、强化对行政权力的制约和监督为抓手,走出一条富有南昌特色的法治政府建设之路。具有借鉴性的做法有:一是落实重大行政决策法定程序。2018年,南昌市进一步巩固近几年形成的重大行政决策法定程序的重要制度成果,严格按照《南昌市人民政府重大事项决策规定(试行)》以及《南昌市人民政府重大行政决策听取意见办法》等六项配套制度和《南昌市政府重大行政决策立档规定》的规定,推进重大决策的制定和立档。如南昌市水价调整、南昌市中心城区中小学布点规划和修编等重大决策的出台,均通过了广泛听取意见,召开听证会、专家评审会,风险评估,合法性审查,集体讨论等规定程序,形成了比较完善的决策过程资料。二是稳妥推进“一次不跑”改革。2018年该市公布了三批“一次不跑”政务服务事项目录清单共计93项。其中,第一批26项,第二批48项,第三批19项。这些“一次不跑”事项与企业、群众生产生活息息相关,均可通过采取网上办理、上门服务、邮递办理等措施,实现办事无需前往或只需一次前往办事大厅,让办事“零跑动、少跑路、快速办”,减少了市民办事的时间和经费成本。三是理顺行政调解工作机制。安排专人对口负责行政调解工作,设立了行政复议受理处,将行政调解工作列入其工作职责,并配备了相关工作人员,安排专人对口负责行政调解工作,切实保障了行政调解工作的力度。强调“调解优先”,明确指出行政调解要贯穿于行政复议案件办理的全过程,在审理过程中如发现存在调解可能的案件,案审人员可以就该案继续开展调解,符合条件的行政调解申请受理率达到100%,办结率达到95%以上,调解成功率达到60%以上,行政复议案件中以调解和解方式结案的数量占案件总数30%以上。

(五)安庆市法治政府建设开展情况。安庆市重点围绕班子带头、权力精简、行为规范、队伍建设四个方面,加快推进法治政府建设,提高依法执政水平,形成有安庆特色的工作亮点,推动法治政府建设开创新局面。具有借鉴性的做法有:一是全面提升审批效能,持续深入推进“放管服”改革。成立了安徽省首家开发园区行政审批局,通过实行容缺后补、并联审批、绿色通道、首问负责、全程服务等便利化措施加快推进行政审批制度改革,优化营商环境。二是启动“指尖上的审批服务”智能化平台建设。按照“应上尽上、全程在线”要求,推行“智慧+”政务服务建设,大力推动一网通办,按照四大平台系统(即省政府互联网+政务服务,发改委投资在线平台,各厅局的专线专网,行政审批局审批推送闭合平台)互联互通,达到消除“信息孤岛”的总体要求。三是创新服务方式,实行全程帮办“保姆式”服务。根据企业需求开展招商引资供地项目报建手续全程代办、帮办或指导办理服务,成立帮办服务工作专班,为企业提供无偿代办服务。

(六)阜阳市法治政府建设开展情况。阜阳市法治政府建设明确从八个方面开展,持续推进清单制度建设、全面落实法律顾问和公职律师制度、加强政府规章制定、完善政府立法工作机制、深入推进行政执法体制改革、完善社会监督和舆论监督机制、推进行政调解和人民调解工作、加强法治宣传教育等31项重点工作,确保法治政府建设有力有序推进。具有借鉴性的做法有:一是健全重大决策合法性审查机制。制定出台了《阜阳市推进重大事项合法性审查机制全覆盖实施方案》《市政府重大事项合法性审查程序规定》,重大事项未经合法性审查或者经审查不合法的,不予提交会议讨论或者制发文件。出台《市政府重大事项合法性审查提前介入机制实施办法》,印发《进一步规范市政府重大事项合法性审查办理工作的通知》,规范和优化重大事项合法性审查流程,做到应审尽审,进一步提高合法性审查工作质量和效率。二是建立重大行政决策咨询论证专家库。印发《关于建立市政府重大行政决策咨询论证专家库相关工作的通知》,围绕经济与产业发展、城乡规划建设、网络信息工程、社会保障与社会管理、科技文化教育、医疗卫生等领域,建立重大行政决策咨询论证专家库,为市政府决策提供咨询论证服务。下辖各县市区政府按照市政府要求,均建立了行政决策咨询论证专家库。三是全面完成城管执法体制改革。市委市政府印发《阜阳市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》,将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权,环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等领域部分行政处罚权,以及与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施交由城市管理部门集中行使。实行城市管理机构综合设置,整合市容环卫、市政公用、园林绿化、城市管理执法等相关职能,建立城市管理执法体制改革工作联席会议制度,加强对城市管理执法工作的组织协调和监督检查。

二、我市存在的问题

    通过这次法治政府建设调研活动,考察组一行既对先进城市在法治政府建设方面所取得的显著成就而感到震撼,也在观摩学习中汲取到了推进依法行政、加快法治政府建设方面切实可行的经验。这其中:平顶山市注重在做细做实上下功夫,很多单项工作居全省先进行列;长沙市在体制机制创新方面独辟蹊径,许多举措和制度率全省甚至全国之先;武汉市善于运用大数据平台优势,在“互联网+政务服务”和“互联网+行政执法”方面成效显著;南昌市以健全行政决策机制为切入点,切实提高行政决策质量和水平;安庆市在“放管服”方面精准发力,营造了较好的营商环境;阜阳市积极推进相对集中行政处罚权,在城管执法体制改革方面积累了很好的经验。这些城市在法治政府建设方面有以下共同特点:一是完善制度,健全机制。从领导干部学法用法、政府法律顾问建设到重大决策风险评估审查、重大事项合法性审查等方面建立了完善的制度体系和工作机制,为法治政府建设提供坚实的制度保障。二是解放思想,创新做法。将“互联网+”引入法治监督、行政执法、政务服务等方面,为法治政府建设提供先进的科技支持。三是以人为本,服务群众。深化简政放权和放管服改革,进一步转变政府职能,优化营商环境,增强政府的公信力和执行力,让群众少跑路,为群众多办事,让法治政府建设体现更多的获得感。四是公开透明,接受监督。基层立法联系点让群众参与政府立法,行政审批和管理相分离,行政执法行为智能化监管,法治政府建设第三方评估,公开透明为法治政府建设提供强大的群众力量。

对标先进找差距,近年来,我市依法行政和法治政府建设深入推进,也取得了显著的成绩,但与上述法治政府建设先进城市、与基本建成法治政府的目标、与广大人民群众的期望相比,还有一定差距,主要体现在:

(一)法治意识有待进一步提高。部分领导干部习惯于传统的思维方式和工作方法,尚未形成法治思维模式,依法办事、依法行政的自觉性不强,与现阶段提出的依法行政能力总体要求还有不小差距,导致在实际工作推进中存在不平衡情况。个别领导干部对依法行政工作重视不够,没有充分认识依法行政的必要性和重要性,没有真正把依法行政作为政府运作的基本准则。

  (二)行政决策的体制机制建设还不健全。合法性审查中借助“外脑”进行审查的比例较低;集体决策的程序欠缺;在风险评估制度上,对于社会稳定风险、经济风险、公共安全风险和网络舆论风险的评估未给予足够重视;专家公平遴选机制未有效建立。

(三)执法不作为乱作为的问题依然存在。仍有个别执法人员违反法律程序、滥用执法权力,乱收费、乱罚款等现象时有发生。部分执法人员依法行政意识不强,不同程度的存在不持证执法、不亮证执法和随意执法的现象。

(四)行政执法监督力度有待加强。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小,将主要精力放在了执法任务较重的执法单位,未形成系统化、制度化、经常化、全面化的执法监督格局。行政执法监督不够严格,受各种原因的限制,对于违法行政行为,对事处理得多,对人处理得少,行政过错责任追究或错案责任追究力度有待加强。

三、下一步工作打算

  2019年是贯彻党的十九大精神的关键之年,也是落实党中央、国务院《法治政府建设实施纲要(20152020年)》的攻坚之年。我市要对标先进找差距,学习标杆促提升,深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,以建设法治政府为目标,以推进依法行政为主线,坚持创新引领,突出抓主抓重,强化工作落实,全面提升依法行政和法治政府建设水平,重点做好以下六个方面的工作:

(一)进一步健全工作机制,深入推进法治政府建设。继续深入贯彻落实《法治政府建设实施纲要》和省《实施方案》,督促抓好市《法治政府建设实施方案》的贯彻落实。研究制定全市2019年度法治政府建设工作安排、责任分解,建立全市依法行政网络督导平台,加强督促检查,促进各项目标任务落实。研究制定2019年度依法行政考核方案,完善考核指标体系,改进考核方式方法,增强考核工作的科学性和导向性。举办全市依法行政和法治政府建设培训班与领导干部法治讲座,进一步落实政府常务会议学法、领导干部学法用法制度,强化领导干部和行政执法人员依法行政能力。

(二)进一步规范决策行为,推进依法科学民主决策。制定出台《濮阳市人民政府重大行政决策程序规定和责任追究办法》,进一步加强决策机制建设,切实把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序落到实处。坚持重大事项合法性审查机制全覆盖,未经审查或者经审查不合法的,不得提交会议讨论或者制发文件。认真落实重大决策事项合法性审查提前介入机制,不断提高重大决策事项合法性审查质量。

(三)进一步做好立法工作,提升制度建设质量。进一步完善政府立法工作制度机制,制定和落实年度立法计划,强化立法调研论证,努力提高立法质量。科学编制年度规范性文件制定计划,严格落实部门规范性文件“三统一”管理办法,加强规范性文件合法性审查,确保政府和部门出台的规范性文件合法、适当。

(四)进一步抓好执法监督,规范行政权力运行。深化机构和行政体制改革,进一步简政放权,创新监管方式,推进商事制度改革,完善城管体制改革。继续深化“放管服”改革,围绕打造优良营商环境,加强政府权责清单、公共服务清单、中介服务清单、涉企收费清单动态管理。深入推进服务型行政执法建设,持续指导、培育、确认我市服务型行政执法示范点和标兵,充分发挥其典型示范带头作用。加强行政执法人员培训管理,完善重大执法决定法制审核制度,继续开展行政执法案卷评查、个案监督,提升行政执法监督水平。加强规范性文件备案审查,加大实质性审查力度,确保规范性文件合法性和合理性。

(五)进一步深化政务公开,打造透明阳光政府。加大政府信息公开力度,扩大政府信息公开范围,凡不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的政府信息,都要向社会公开。推进办事公开,所有面向社会服务的政府事项都要全面公开,依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果。继续深化“一次办妥”改革,打造政务服务品牌,全面推进电子政务建设,推动“互联网+政务服务”,推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务。在时机成熟的基础上推广南乐县行政审批局经验,建好县乡政务服务中心,改善服务质量,提高服务水平,降低行政成本。

(六)进一步化解社会矛盾纠纷,营造和谐稳定发展环境。进一步完善矛盾纠纷多元化化解机制,发挥好行政复议化解行政争议的主渠道作用。进一步畅通复议申请渠道,简化申请手续,完善审理方式,强化行政复议纠错功能,注重办案法律效果和社会效果的统一。认真落实省政府《关于进一步加强和改进行政应诉工作的实施意见》,进一步提高行政机关负责人出庭应诉率。加强政府法律顾问和公职律师制度建设,落实市、县(区)政府及其部门和乡镇(街道)政府法律顾问、公职律师全覆盖,基本实现村(居)委会法律顾问全覆盖。

(本文作者:薛长胜系中共濮阳市委全面依法治市委员会办公室秘书科科长)


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